Порядок изменения границ заказника. Минприроды поддержало идею онф об обязательной экоэкспертизе при изменении границ особо охраняемых природных территорий

7.2.1. Территориальные особенности современного размещения

особо охраняемых территорий

Для обеспечения устойчивости территории необходимым условием является формирование оптимального экологического каркаса, ключевыми звеньями которого являются особо охраняемые природные территории. Анализ существующей сети особо охраняемых природных территорий (ООПТ) показал недостаточную степень обеспеченности республики особо охраняемыми природными территориями. Существующая сеть ООПТ носит островной характер, природоохранные объекты отрезаны друг от друга и не соединены зелеными коридорами, необходимыми для формирования экологического каркаса.

Создание и развитие республиканской системы ООПТ является одной из важнейших задач территориального планирования и направлено на сохранение уникальных и типичных экосистем, генофонда животных и растений. Учитывая, что регион Средней Волги отнесен к числу приоритетных по важности сохранения биологического разнообразия России, формирование системы особо охраняемых природных территорий в Республике Марий Эл, характеризующейся значительным видовым разнообразием флоры и фауны, обилием чистых озёр и рек, имеющих уникальное значение, приобретает особую значимость.

Общая площадь природно-заповедного фонда в настоящее время составляет 114,3 тыс. га или 4,9 % территории республики, что недостаточно для сохранения экологического равновесия при градостроительном развитии рассматриваемой территории.

В категорию земель особо охраняемых природных территорий включены государственный природный заповедник «Большая Кокшага» (21,5 тыс. га), государственное учреждение национальный парк “Марий Чодра” – 36,6 тыс. га, земли рекреационного назначения - базы отдыха, санатории, и т. д.. – 0,5 тыс. га. В составе земель лесного фонда и земель сельскохозяйственного назначения находятся природные заказники и памятники природы регионального значения общей площадью 55,9 тыс. га.

В настоящее время структуру ООПТ регионального значения составляют государственные природные заказники и государственные памятники природы, доля которых составляет в общем природоохранном фонде около 65%. Особенно многочисленны памятники природы, юридический статус которых не всегда определён (таблица 7,3).
Современная сеть особо охраняемых природных территорий Республики Марий Эл на 01.01.2006 г.

Таблица 7.3

В последние годы отмечается негативная тенденция уменьшения площади особо охраняемых природных территорий. По сравнению с данными на 01.01.2003 г. площадь ООПТ уменьшилась на 56,1 тыс. га. В соответствии с постановлениями Правительства Республики Марий-Эл прекратили существование 4 природных заказника регионального значения: зоологический заказник «Васильсурские дубравы» (постановление Правительства Республики Марий Эл от 04.03.2005 г.№ 59), биологический заказник «Полевой» (постановление Правительства Республики Марий Эл от 04.03.2005 г. № 59) биологический заказник «Устье-Кундышский» (постановление Правительства Республики Марий Эл от 18.05.2004 г. № 145), биологический заказник «Пекшеевский» (постановление Правительства Республики Марий Эл от 04.03.2005 г. № 59). В таблице 7.4 дана характеристика существующих охраняемых природных объектов.
Сеть особо охраняемых природных территорий

Республики Марий Эл

по состоянию на 01.01.2006г.

Таблица 7.4

Анализ существующей сети особо охраняемых природных территорий показал очень низкую степень обеспеченности округа особо охраняемыми природными территориями – 4,9 %. (7,3 % в 2002 году). Распределение особо охраняемых территорий по административным районам крайне неравномерно. Для большинства ООПТ не соблюдены оптимальные площади, обеспечивающие сохранение типичных состояний, режимов и межкомпонентных связей в экосистемах разных типов. Примером может служить Марьерский заказник, созданный с целью охраны водяного ореха, занесенного в красную книгу России. Существуют также определённые сложности, связанные с учётом и контролем режима охраны, вследствие большого количества памятников природы (более 50), рассредоточенных по территории и не имеющих зафиксированных границ.

Для сохранения устойчивости природных экологических систем необходимым условием является наличие оптимального экологического каркаса в виде особо охраняемых природных территорий (ООПТ). Корректно сформированная сеть охраняемых природных территорий решает задачи сохранения в неизменном состоянии уникальных природных комплексов и объектов, типичных для различных географических зон и подзон природных комплексов ландшафтов, биологического разнообразия генофонда растительного и животного мира.

1. Обоснование проектных предложения по резервированию земель под особо охраняемые природные территории

регионального значения

Осуществление градостроительной деятельности должно проводиться с учетом требований охраны окружающей среды и экологической безопасности, в связи с чем, в схеме территориального планирования предусматривается максимальное соблюдение режима охраны существующих ООПТ, увеличение площади земель природоохранного назначения за счет создания новых ООПТ и расширения площади существующих объектов

Для расширения сети ООПТ в ряде районов Республики Марийским Государственным Университетом проводятся научные исследования и натурные обследования по выявлению особо ценных природных комплексов, редких видов растений и животных, занесенных в Красные книги России и Республики Марий Эл, результаты исследований использованы для обоснования необходимости сохранения существующих и организации новых охраняемых объектов. Планируемое увеличение площади особо охраняемых природных территорий направлено на обеспечение экологической стабильности территории республики.

Предлагаемые варианты организации ООПТ регионального значения на I -ю очередь.

1. Создание комплексного природного заказника «Васильсурские Дубравы» на териртории МО «Горномарийский район» с изъятием из состава земель сельскохозяйственного назначения площадью 12000 га (на территории ликвидированного постановлением Правительства Республики Марий Эл от 04.03.2005 г. № 59 зоологического заказника «Васильсурские Дубравы»).

В западной части Горномарийского района на правом берегу Волги на территории бывшего зоологического заказника сохранились уникальные лесные массивы с нагорными дубравами и ясенем, отмечаются редкие виды растительного и животного мира, своеобразен рельеф и гидрографическая сеть. Объявление территории комплексным (ландшафтным) заказником необходимо для сохранения и восстановления природного комплекса в целом.

Цель создания комплексного природного заказника «Васильсурские Дубравы:

Охрана и восстановление уникальных нагорных дубрав;

Охрана среды обитания охотничьих видов животных;

Охрана редких и исчезающих видов растений;

Сохранение в целом природного комплекса правобережья реки Суры.

2. Создание комплексного природного заказника «Заволжский» на территории МО «Звениговский муниципальный район» без изъятия из состава земель Кокшайского лесхоза, площадью 2000 га.

В пределах природного заказника предусматривается организация природно-исторического комплекса регионального значения «Заволжская лесная дача». Основной функцией заказника является сохранение водоохранных лесов, имеющих ключевое средообразующее и ресурсоохранное значение. В проектируемой системе ООПТ республики объект необходим в качестве ключевого звена экологического каркаса – участка хвойно-лиственных лесов на междуречьи устьевых участков рек Большая Кокшага и Малая Кокшага.

3. Расширение границ комплексного государственного природного заказника «Горное Заделье», расположенного на территории МО «Куженерский муниципальный район» на землях Куженерского лесхоза.

Площадь комплексного государственного природного заказника «Горное Заделье», в современных границах составляет 560 га. Для эффективной охраны ландшафтов возвышенной части Вятского Увала представляется целесообразным расширение границ комплексного государственного природного заказника «Горное Заделье», созданного для сохранения уникального «горного» ландшафта со штольнями-каменоломнями и редких видов растений, включенных в Красные книги России и Республики Марий Эл. В предлагаемые границы заказника включены памятник природы «Урочище Нолькин Камень», расположенный на отрогах Вятско-Марийского вала, а также долина и террасы р. Нолька. Общая площадь заказника составит 1100 га.

Увеличение площади заказника и организация охранной зоны позволит обеспечить стабильное функционирование этой территории как природного резервата, имеющего научное, познавательное, экологическое и рекреационное значение.

4. Создание комплексного природного заказника «Устье-Кундышский» на териртории МО «Медведевский район» без изъятия из состава земель сельскохозяйственного назначения площадью 8000 га (на территории ликвидированного биологического заказника «Устье-Кундышский» постановление Правительства Республики Марий Эл от 18.05.2004 г. № 145).

Цель организации заказника – сохранение и восстановление природных комплексов правобережья р. Малая Кокшага, выполняющих ключевую роль в обеспечении экологического равновесия.

Предлагаемые варианты организации ООПТ регионального значения на расчетный срок.

1. Организация природного парка «Вятские Увалы» на территории МО «Моркинский муниципальный район» и МО «Куженерский муниципальный район» без изъятия из земель лесного фонда, площадью 20000 га.

Выделенная территория расположена в районе хвойно-широколиственных и елово-пихтовых лесов южной части Вятско-Марийского вала и имеет исключительно важное значение для поддержания баланса естественных процессов в биосфере. Леса Вятских Увалов выполняют важную средофомирующую функцию для всего региона, являются регулятором водного баланса территории, воздействуют на формирование климата, препятствуют развитию экзогенных геологических процессов. Значительное видовое разнообразие флоры и фауны, обилие рек и ручьев, имеющих уникальное значение по водному режиму, делают перспективными использование планируемого парка для целей рекреации.

Основные функции природного парка – сохранение природных комплексов Вятских Увалов, среды обитания охотничьих видов животных, охрана редких видов растений, сохранение и использование рекреационных ресурсов, экологический мониторинг, научно-исследовательская деятельность.

2. Создание комплексного природного заказника «Большой Марьерский».

Комплексный природный заказник «Большой Марьерский» организуется на территории МО «Звениговский муниципальный район» без изъятия из состава земель Гослесфонда Кокшайского лесхоза общей площадью 10000 га.

В проектируемой системе ООПТ округа участок необходим в качестве ключевого звена экологического каркаса – участка типичных болотных угодий и уникальных озер, сохранившихся в естественном состоянии.

Территория для создания комплексного заказника выделена в среднем течении р. Б. Кокшага и включает биологический заказник Марьерский, площадью 0,2 га и 7 памятников природы: озера Большой Марьер, Малый Марьер, Лисичкино, Шордоер; болота Сорочинское, Марьерское, Большое. Сохранение 8-ми самостоятельных объектов малых по площади весьма проблематично, в связи с чем, включение их в общие границы единой особо охраняемой территории обеспечит поддержание экологического баланса территории.

Основные задачи проектируемого заказника:

сохранение и восстановление природных комплексов: болотных и озерных;

сохранение и восстановление численности промысловых животных;

сохранение мест обитания исчезающих и редких видов животных;

систематическое проведение биотических мероприятий, режимных и учетных работ в целях создания благоприятных условий сохранения, восстановления и воспроизводства охраняемых объектов животного и растительного мира;

сохранение природного комплекса заказника в целом.

В результате предлагаемого расширения и перераспределения ООПТ площадь особо охраняемых природных территорий составит 160 тыс. га (6,8 % от площади республики).

Для расширения заповедного фонда республики необходимо увеличение территории особо охраняемых природных территорий федерального значения: государственного природного заказника «Большая Кокшага» с целью создания биосферного заповедника; национального парка «Марий Чодра» с целью увеличения рекреационной части парка вдоль р. Илеть. Расширение территории государственного природного заповедника и национального парка учреждается постановлением Правительства Российской Федерации.

В целях создания новых и расширения существующих земель особо охраняемых природных территорий органы государственной власти Республики Марий Эл должны принять решение о резервировании земель, которые предполагается объявить землями особо охраняемых природных территорий – комплексного природного заказника «Васильсурские дубравы». Земельный участок в составе земель сельскохозяйственного назначения подлежит переводу в земли особо охраняемых природных территорий.

ПОПРАВКИ

к проекту федерального закона № 826412-6 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (в части совершенствования правового регулирования в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий),

принятому Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в первом чтении 21 октября 2015 года

1) В статье 1:

а) дополнить пунктом 1 следующего содержания:

«1) дополнить статьей 22 следующего содержания:

Статья 22. Изменение границ особо охраняемых природных территорий

1. Изменение границ особо охраняемых природных территорий допускается в случае расширения этих территорий путем включения в их состав соответствующих земельных участков и водных объектов либо в случае исключения из их состава земельных участков и водных объектов, если это исключение не влечет за собой угрозу для сохранения природных ландшафтов и культурных ландшафтов (включая их фрагментацию), представляющих собой особую экологическую, эстетическую, научную и культурную ценность, и сохранения биологического разнообразия (в том числе редких, находящихся под угрозой исчезновения и ценных в хозяйственном и научном отношении объектов растительного и животного мира и среды их обитания).

2. Изменение границ особо охраняемых природных территорий федерального значения, в случае исключения из их состава земельных участков и водных объектов, допускается только в отношении:

а) земельных участков, расположенных в фактических границах поселений на дату издания настоящего федерального закона, прилегающих к внешним границам соответствующих особо охраняемых природных территорий, кроме случаев, когда такие земельные участки необходимы для реализации задач, возложенных на соответствующие особо охраняемые природные территории в соответствии с законодательством;

б) земельных участков и водных объектов, необходимых для осуществления деятельности по организации обороны Российской Федерации, обеспечению защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации, при отсутствии альтернативных решений по размещении соответствующих объектов;

в) земельных участков и водных объектов по отдельным решениям Президента Российской Федерации, принимаемым при отсутствии альтернативных решений стратегических задач социально-экономического развития.

3. Изменение границ особо охраняемых природных территорий федерального значения путем включения в их состав земельных участков и водных объектов осуществляется Правительством Российской Федерации.

4. Изменение границ особо охраняемых природных территорий федерального значения в случае исключения из их состава земельных участков и водных объектов, осуществляется Правительством Российской Федерации на основании решения Президента Российской Федерации.

Все участки, исключаемые из состава государственных природных заповедников и национальных парков, включаются в охранную зону соответствующих особо охраняемых природных территорий.

Решение Правительства Российской Федерации об исключении земельных участков из состава из состава государственных природных заповедников и национальных парков, должно также предусматривать включение их в охранную зону соответствующего государственного природного заповедника или национального парка.

Решения об исключении земельных участков из состава государственных природных заповедников и национальных парков принимаются с учетом возможности соответствующей территориальной компенсации.»;

5. Изменение границ особо охраняемых природных территорий в случае исключения из их состава земельных участков и водных объектов, осуществляется:

при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы материалов, обосновывающих такое изменение границ в соответствии с пунктом 1 настоящей статьи;

с учетом результатов публичных слушаний по проекту изменения границ особо охраняемых природных территорий, проводимых в каждом населенном пункте муниципального образования, находящемся в границах участка особо охраняемой природной территории, в отношении которого осуществлялась подготовка соответствующих изменений границ.

6. Изменение границ особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения в случае исключения из их состава земельных участков и водных объектов осуществляется на основаниях и в порядке, предусмотренных законодательством соответствующего субъекта Российской Федерации с соблюдением требований, установленных пунктом 1 и пунктом 5 настоящей статьи.»;

б) дополнить пунктом 11 следующего содержания:

«11) дополнить статью 2 пунктом 12 следующего содержания:

«12. Федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, а также организации, осуществляющие управление особо охраняемыми природными территориями федерального, регионального и местного значения, обеспечивают предотвращение схода с особо охраняемых природных территорий селей и оползней, угрожающих жизнедеятельности людей, населенным пунктам, функционированию хозяйственных и иных объектов, расположенных на прилегающих территориях.

Планы мероприятий по предотвращению схода селей и оползней с особо охраняемых природных территорий утверждаются федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, в ведении которых находятся соответствующие особо охраняемые природные территории, и реализуются подведомственными указанным органам организациями, осуществляющими управление особо охраняемыми природными территориями федерального, регионального и местного значения.»;

г) дополнить пунктом 41 следующего содержания:

«41) в статье 10:

д) в пункте 1 слово «систему» заменить словом «сеть»;

е) в пункте 2 второе предложение исключить;

ж) в пункте 3 слова «в соответствии с» исключить.»;

з) пункт 8 изложить в следующей редакции:

«пункт 2 статьи 14 изложить в следующей редакции:

«2. В случаях, установленных настоящим Федеральным законом, национальные парки могут быть созданы также путем преобразования государственных природных заповедников.»;

и) пункт 9 дополнить подпунктом а1 следующего содержания:

«а1) пункт 11 после слов «охраняемой зоны» дополнить словами «, а также площади зоны традиционного экстенсивного природопользования»;

к) в пункте 13 перед словами «и государственного» включить слова «,государственного природного заповедника «Эрзи»;

2) В статье 2:

а) пункт 1 дополнить подпунктом «г» следующего содержания:

«г) дополнить подпунктом 9:

«9) материалы обоснования изменения границ особо охраняемых природных территорий федерального значения, в результате которого из таких территорий исключаются земельные участки и водные объекты;

б) пункт 2 дополнить подпунктом «в» следующего содержания:

«в) дополнить подпунктом 6 следующего содержания:

«6) материалы обоснования изменения границ особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения, в результате которого из таких территорий исключаются земельные участки и водные объекты.»;

в) дополнить пунктами 3 и 4 следующего содержания:

«3) в абзаце первом пункта 1 статьи 14 слова «подпунктах 7.1 и 7.3 статьи 11 и подпункте 4.1 статьи 12» заменить словами «подпунктах 7.1, 7.3 и 9 статьи 11 и подпунктах 4.1 и 6 статьи 12»;

4) пункт 1 статьи 14 дополнить подпунктом 1.2 следующего содержания:

«1.2. Государственная экологическая экспертиза объектов, указанных в подпункте 9 статьи 11 и подпункте 6 статьи 12 настоящего Федерального закона, в том числе повторная, проводится при условии соответствия формы и содержания представленных материалов требованиям настоящего Федерального закона, установленному порядку проведения государственной экологической экспертизы, при наличии в составе направляемых материалов:

документации, подлежащей государственной экологической экспертизе и содержащей материалы оценки воздействия на природные комплексы и объекты особо охраняемой природной территории хозяйственной и иной деятельности, намечаемой на соответствующем земельном участке или водном объекте, предлагаемым к исключению из состава особо охраняемой природной территории;

материалов обсуждений объекта государственной экологической экспертизы с гражданами и общественными организациями (объединениями), организованных органами местного самоуправления.»;

3) дополнить статьями 9 и 10 следующего содержания:

«Статья 9

Внести в статью 28 Федерального закона от 6 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2003, № 40, ст. 3822; 2005, № 1, ст. 17; 2006, № 1, ст. 17; 2007, № 43, ст. 5084; 2011, № 49, ст. 7039; 2015, № 27, ст. 3978) следующие изменения:

1) в части 1 перед словами «с участием» включить слова «, а также по проектам изменения границ особо охраняемых природных территорий в соответствии с требованиями Федерального закона от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»,»;

2) часть 3 дополнить пунктом 5 следующего содержания:

«5) проекты изменений границ особо охраняемых природных территорий, в случае исключения из их состава земельных участков, расположенных в границах соответствующих поселений.».

1. Настоящий Федеральный закон вступает в силу со дня его официального опубликования.

2. Положения настоящего Федерального закона, предусматривающие полномочия Правительства Российской Федерации по исключению из состава государственных природных заповедников и национальных парков земельных участков, расположенных в фактических границах поселений, действуют до 31 декабря 2020 года.

1. К землям особо охраняемых природных территорий относятся земли государственных природных заповедников, в том числе биосферных, государственных природных заказников, памятников природы, национальных парков, природных парков, дендрологических парков, ботанических садов.

2. Земли особо охраняемых природных территорий относятся к объектам общенационального достояния и могут находиться в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации и в муниципальной собственности. В случаях, предусмотренных федеральными законами, допускается включение в земли особо охраняемых природных территорий земельных участков, принадлежащих гражданам и юридическим лицам на праве собственности.

3. На землях государственных природных заповедников, в том числе биосферных, национальных парков, природных парков, государственных природных заказников, памятников природы, дендрологических парков и ботанических садов, включающих в себя особо ценные экологические системы и объекты, ради сохранения которых создавалась особо охраняемая природная территория, запрещается деятельность, не связанная с сохранением и изучением природных комплексов и объектов и не предусмотренная федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. В пределах земель особо охраняемых природных территорий изменение целевого назначения земельных участков или прекращение прав на землю для нужд, противоречащих их целевому назначению, не допускается.

(см. текст в предыдущей редакции)

На специально выделенных земельных участках частичного хозяйственного использования в составе земель особо охраняемых природных территорий допускается ограничение хозяйственной и рекреационной деятельности в соответствии с установленным для них особым правовым режимом.

4. Для предотвращения неблагоприятных антропогенных воздействий на государственные природные заповедники, национальные парки, природные парки и памятники природы на прилегающих к ним земельных участках и водных объектах создаются охранные зоны. В границах этих зон запрещается деятельность, оказывающая негативное воздействие на природные комплексы особо охраняемых природных территорий.

(см. текст в предыдущей редакции)

5. В целях создания новых и расширения существующих земель особо охраняемых природных территорий органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе принимать решения о резервировании земель, которые предполагается объявить землями особо охраняемых природных территорий, с последующим изъятием таких земель и об ограничении на них хозяйственной деятельности.

(см. текст в предыдущей редакции)

6. Земли и земельные участки государственных заповедников, национальных парков находятся в федеральной собственности и предоставляются федеральным государственным бюджетным учреждениям, осуществляющим управление государственными природными заповедниками и национальными парками, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Земельные участки в границах государственных заповедников и национальных парков не подлежат приватизации. В отдельных случаях допускается наличие в границах национальных парков земельных участков иных пользователей, а также собственников, деятельность которых не оказывает негативное воздействие на земли национальных парков и не нарушает режим использования земель государственных заповедников и национальных парков.

(см. текст в предыдущей редакции)

7. На землях особо охраняемых природных территорий федерального значения запрещаются:

1) предоставление земельных участков для ведения садоводства, огородничества, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства;

(см. текст в предыдущей редакции)

2) строительство автомобильных дорог, трубопроводов, линий электропередачи и других коммуникаций в границах особо охраняемых природных территорий в случаях, установленных федеральным законом (в случае зонирования особо охраняемой природной территории - в границах ее функциональных зон, режим которых, установленный в соответствии с федеральным законом, запрещает размещение соответствующих объектов), а также строительство и эксплуатация промышленных, хозяйственных и жилых объектов, не связанных с разрешенной на особо охраняемых природных территориях деятельностью в соответствии с федеральными законами;

Границы особо охраняемых природных территорий могут подрезать - минприроды предлагает узаконить исключение из них в случае необходимости земли, озер и рек. Такое решение может будет принять, если это не повредит природному ландшафту и биологическому разнообразию.

В понедельник заканчивается общественное обсуждение проекта поправок в закон об особо охраняемых природных территориях (ООПТ). Экологи отнеслись к инициативе негативно - Гринпис России, например, считает, что это может ослабить всю заповедную систему и противоречит Конституции. В минприроды с этим категорически не согласны.

Предполагается, что изменить границы ООПТ можно будет в трех случаях: если земли расположены в границах поселений, если они необходимы для обеспечения безопасности государства и по решению президента. Как пояснили "РГ" авторы проекта, сделать это можно будет только после государственной экологической экспертизы и публичных слушаний.

Забирать земли у заповедников можно будет, если это не повредит биологическому разнообразию

"Невозможность изменения границ заводит в правовой тупик решение актуальных вопросов, связанных с деятельностью хозяйствующих субъектов, функционированием населенных пунктов, жизнедеятельностью граждан, проживающих на отдельных природных территориях", - пояснили в минприроды.

Национальный парк "Тункинский" в Бурятии, к примеру, создан целиком в границах Тункинского муниципального района. "Его общая площадь около 1,2 миллиона га (включая ряд населенных пунктов), что не может не вызывать противоречий между интересами развития национального парка и муниципального образования. Аналогичная история - Командорский заповедник, созданный целиком в границах Алеутского района Камчатского края, включая райцентр - поселок Никольское. Национальный парк "Себежский" в Псковской области включает в себя часть городской застройки города Себеж", - приводят примеры в министерстве.

Некоторые поселки изначально были заложены в качестве баз заповедника и за прошедшие десятилетия были "заселены" бывшими сотрудниками - уволенными и вышедшими на пенсию, их детьми и внуками. "Воронежский заповедник сегодня вынужден тратить многомиллионные суммы на решение коммунальных проблем - все эти здания и сооружения у него на балансе. При этом минприроды (по просьбе самого заповедника) готово часть этих зданий и коммуникаций передать на баланс города Воронежа. Это позволит заповеднику те же дефицитные многомиллионные средства направлять не на коммуналку, а на решение своих непосредственных задач (охрана, наука, просвещение), рассказали в минприроды.

Такие же проблемы испытывает и Центрально-Черноземный заповедник.

Исключить из ООПТ земли, расположенные в границах населенных пунктов, проект поправок предписывает правительству до 31 декабря 2019 года.

В статье рассмотрен проект акта о внесении изменений в законодательство об особо охраняемых природных территориях и экологической экспертизе. Автором рассмотрены основные проблемы действующего регулирования, выявлены противоречия проекта акта. В частности, сделан вывод о невозможности проведения публичных слушаний по вопросам изменения границ особо охраняемых природных территорий федерального и регионального значения.

Правовой режим особо охраняемых природных территорий (далее – ООПТ) установлен Федеральным законом от 14.03.1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (далее – Закон об ООПТ). Ранее нами был рассмотрен принятый в I чтении проект федерального закона № 826412-6 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – законопроект № 826412-6) 1 . В настоящее время Минприроды России разработан проект поправок к законопроекту № 826412-6 (далее – проект поправок), который мы предлагаем рассмотреть подробнее 2 .

Закон об ООПТ

1. Подпунктом «а» пункта 1 проекта поправок предлагается дополнить Закон об ООПТ статьей 2 2 , предусматривающей порядок изменения границ ООПТ.

Согласно предлагаемой проектом поправок части 1 статьи 2 2 Закона об ООПТ изменение границ ООПТ допускается в случае расширения этих территорий путем включения в их состав соответствующих земельных участков и водных объектов либо в случае исключения из их состава земельных участков и водных объектов, если это исключение не влечет за собой угрозу для сохранения природных ландшафтов и культурных ландшафтов, представляющих собой особую экологическую, эстетическую, научную и культурную ценность, и сохранения биологического разнообразия (в том числе редких, находящихся под угрозой исчезновения и ценных в хозяйственном и научном отношении объектов растительного и животного мира и среды их обитания).

Законом об ООПТ вопрос изменения границ ООПТ на сегодняшний день не урегулирован. Однако в отношении ООПТ федерального значения предусмотрена возможность расширения границ.

Так, в соответствии с частью 1 статьи 8 и частью 1 статьи 14 Закона об ООПТ создание и расширение территорий государственных природных заповедников (далее – ГПЗ) и национальных парков (далее – НП) осуществляется решениями Правительства Российской Федерации, принимаемыми по представлению уполномоченного Правительством Российской Федерации федерального органа исполнительной власти.

Согласно проекту поправок (части 4-5 проектируемой статьи 2 2 Закона об ООПТ) изменение границ ООПТ федерального значения осуществляется Правительством Российской Федерации, ООПТ регионального и местного значения – уполномоченного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или местного самоуправления. Изменение границ ГПЗ и НП в случае исключения из их состава земельных участков и водных объектов, осуществляется Правительством Российской Федерации на основании решения Президента Российской Федерации.

Следует отметить, что проектом поправок не урегулированы ситуации, при которых уполномоченное на утверждение положения об ООПТ лицо не является органом публичной власти.

Так, частью 5 статьи 2 Закона об ООПТ предусмотрено, что к ООПТ федерального значения, кроме ГПЗ и НП, могут относиться государственные природные заказники, памятники природы, дендрологические парки и ботанические сады.

В соответствии с частью 4 указанной статьи ООПТ могут иметь федеральное, региональное или местное значение и находиться в ведении соответственно федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных статьей 28 Закона об ООПТ, также в ведении государственных научных организаций и государственных образовательных организаций высшего образования.

Статьей 28 Закона об ООПТ установлено, что положение о дендрологическом парке и ботаническом саде федерального значения утверждается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти. Однако в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, положение о дендрологическом парке и ботаническом саде утверждается государственными научными организациями и государственными образовательными организациями высшего образования.

В частности, Минприроды России приказами от 02.12.2015 г. № 523 и от 25.04.2016 г. № 261 утверждены положения о дендрологическом парке федерального значения «Южные культуры» и о дендрологическом парке федерального значения «Дендрарий» соответственно. В данных приказах указана общая площадь ООПТ. Более того, рядом приказов ФАНО России утверждены положения о созданных в советское время ботанических садах и дендрологических парках федерального значения с указанием их площади и границ 3 . При этом согласно проекту поправок изменение границ указанных ООПТ должно быть проведено не Минприроды России или ФАНО России, а Правительством Российской Федерации.

2. Проектом поправок ограничен перечень случаев исключения из состава ООПТ земельных участков и водных объектов. Согласно проектируемой проектом поправок части 2 статьи 2 2 Закона об ООПТ изменение границ ООПТ, в случае исключения из их состава земельных участков и водных объектов, допускается только в отношении:

● земельных участков, расположенных в границах поселений;

● земельных участков и водных объектов, необходимых для осуществления деятельности по обеспечению безопасности государства;

● земельных участков по отдельным решениям Президента Российской Федерации.

Однако случаи расширения ООПТ путем включения в их состав соответствующих земельных участков и водных объектов в проекте поправок не перечислены.

Вместе с тем согласно части 2 статьи 6 Закона об ООПТ природные ресурсы и недвижимое имущество, расположенные в границах государственных природных заповедников, являются федеральной собственностью и изымаются из гражданского оборота, если иное не предусмотрено федеральными законами.

Таким образом, в случае принятия законопроекта № 826412-6 и проекта поправок существует риск включения в состав ООПТ земельных участков и водных объектов, находящихся в частной собственности и вовлеченных в хозяйственную деятельность.

Вместе с тем в юридической литературе приведена оценка возможности исключения земельных участков из границ ООПТ.

В частности, И.А. Игнатьева указывает на заключение Комитета Государственной Думы Российской Федерации по природным ресурсам, природопользованию и экологии от 13.03.2014 г. на проект Федерального закона № 294030-6 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части изменения границ особо охраняемых природных территорий», в котором констатируется, что «исключение земельных участков из состава ООПТ может негативно сказаться на развитии таких экологически значимых территорий», а сформулированные в законопроекте условия для исключения земельных участков из состава ООПТ способны «спровоцировать ряд умышленных противоправных деяний (например, поджогов) в отношении таких территорий, которые повлекут ухудшение или утрату их особого экологического, научного и иного особо ценного значения» 4 .

Указанное справедливо и в отношении случаев расширения границ ООПТ: в частности лицами, противостоящими указанным изменениям, могут быть умышленно совершены перечисленные выше противоправные деяния.

3. Согласно части 2 статьи 14 Закона об ООПТ в случаях, установленных федеральными законами, НП могут быть созданы также путем преобразования ГПЗ при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы (далее – ГЭЭ) материалов, обосновывающих такое преобразование. Однако законопроектом № 826412-6 часть 2 статьи 14 Закона об ООПТ признается утратившей силу.

Проектом поправок (часть 3 проектируемой статьи 2 2 Закона об ООПТ) предусматривается, что изменение границ ООПТ в случае исключения из их состава земельных участков и водных объектов, осуществляется:

● при наличии положительного заключения ГЭЭ материалов, обосновывающих такое изменение границ в соответствии с частью 1 статьи 2 2 Закона об ООПТ;

● с учетом результатов публичных слушаний по проекту изменения границ ООПТ, проводимых в каждом населенном пункте муниципального образования, находящемся в границах участка ООПТ, в отношении которого осуществлялась подготовка соответствующих изменений границ.

При этом в случае расширения ООПТ (включения в границы ООПТ земельных участков и водных объектов) согласно проекту поправок проведение ГЭЭ и публичных слушаний по проекту изменения границ ООПТ не требуется.

4. Проектом поправок (часть 3 проектируемой статьи 2 2 Закона об ООПТ) предусматривается, что порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

Законом об ООПТ не предусматривается проведение публичных слушаний при создании ООПТ. При этом согласно части 1 статьи 28 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ) публичные слушания могут проводиться с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения.

Следовательно, проведение публичных слушаний по иным вопросам, в том числе по вопросам изменения границ ООПТ федерального и регионального значения, в настоящее время невозможно.

Однако ни законопроектом № 826412-6, ни проектом поправок внесение соответствующих изменений в Закон № 131-ФЗ не предусматривается.

5. Кроме того, проектом поправок предлагается дополнить часть 2 статьи 10 Закона об ООПТ положением о том, что порядок и критерии принятия решений о создании биосферных полигонов в границах государственных природных биосферных заповедников устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Проектом поправок сформулирована новая редакция части 1.1 статьи 15 Закона об ООПТ: «1.1. Уменьшение площади заповедной зоны и площади особо охраняемой зоны, а также площади зоны традиционного экстенсивного природопользования не допускается.».

Напомним, что согласно пункту «е» части 1 Закона об ООПТ зона традиционного экстенсивного природопользования предназначена для обеспечения жизнедеятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации и в границах которой допускается осуществление традиционной хозяйственной деятельности и связанных с ней видов неистощительного природопользования.

Дополнительно проектом поправок расширен перечень ГПЗ, которые должны до 31.12.2016 г. быть преобразованы в НП: к ним добавлен ГПЗ «Эрзи».

Закон об экологической экспертизе

Проектом поправок дополняются статьи 11-12 Федерального закона от 23.11.1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» (далее – Закон об экологической экспертизе) новыми объектами ГЭЭ.

Так, к объектам ГЭЭ федерального уровня будут относиться материалы обоснования изменения границ ООПТ федерального значения, в результате которого из таких территорий исключаются земельные участки и водные объекты, и материалы обоснования принятия Правительством Российской Федерации решений о создании биосферных полигонов в границах государственных природных биосферных заповедников.

К объектам ГЭЭ регионального уровня будут отнесены материалы обоснования изменения границ ООПТ регионального и местного значения, в результате которого из таких территорий исключаются земельные участки и водные объекты.

Дополнительно проектом поправок уточнен порядок проведения ГЭЭ в случае изменения границ ООПТ федерального, регионального и местного значения, в результате которого из таких территорий исключаются земельные участки и водные объекты. В указанных случаях ГЭЭ, в том числе повторная, проводится при условии соответствия формы и содержания представленных материалов требованиям Закона об экологической экспертизе, установленному порядку проведения государственной экологической экспертизы, при наличии в составе направляемых материалов:

● документации, подлежащей ГЭЭ и содержащей материалы оценки воздействия на природные комплексы и объекты ООПТ хозяйственной и иной деятельности, намечаемой на соответствующем земельном участке или водном объекте, предлагаемым к исключению из состава ООПТ;

● материалов обсуждений объекта государственной экологической экспертизы с гражданами и общественными организациями (объединениями), организованных органами местного самоуправления.

Проектом поправок устанавливается порядок вступления законопроекта № 826412-6 в силу со дня его официального опубликования. Также, проектом поправок предусмотрено, что Правительству Российской Федерации до 31.12.2019 г. необходимо обеспечить исключение из состава ООПТ федерального значения земельных участков, расположенных в границах населенных пунктов, прилегающих к внешним границам соответствующих ООПТ, в порядке, установленном статьей 2 2 Закона об ООПТ, кроме случаев, когда такие земельные участки необходимы для реализации задач, возложенных на соответствующие ООПТ в соответствии с законодательством.

Текстовые сноски на индексы в статье

Бабич М.Е. Особо охраняемые природные территории: тенденции законодательных инициатив // Экологический вестник России. 2016. № 4. С. 66-69.; Рассмотрение законопроекта во втором чтении было перенесено четыре раза. С текстом законопроекта № 826412-6 можно ознакомиться в СПС «КонсультантПлюс» и на сайте автоматизированной системы обеспечения законодательной деятельности Государственной Думы. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/%28Spravka%29?OpenAgent&RN=826412-6. Дата обращения: 06.12.2016 г.

2 С текстом проекта поправок к законопроекту № 826412-6 можно ознакомиться по адресу: http://regulation.gov.ru/projects#npa=56055. [Электронный ресурс]. Дата обращения: 06.12.2016 г.

3 Приказы ФАНО России от 22.03.2016 г. № 7н «Об утверждении Положения о Федеральном государственном бюджетном научном учреждении «Ставропольский ботанический сад имени В.В. Скрипчинского» как особо охраняемой природной территории федерального значения», от 15.06.2016 г. № 27н «Об утверждении Положения о Ботаническом саде Петра Великого Федерального государственного бюджетного учреждения науки Ботанического института им. В.Л. Комарова Российской академии наук как особо охраняемой природной территории федерального значения», от 22.03.2016 г. № 6н «Об утверждении Положения о Федеральном государственном бюджетном учреждении науки Полярно-альпийском ботаническом саде-институте им. Н.А. Аврорина Кольского научного центра Российской академии наук как особо охраняемой природной территории федерального значения», от 04.07.2016 г. № 33н «Об утверждении Положения о Федеральном государственном бюджетном научном учреждении «Научно-исследовательский институт сельского хозяйства Юго-Востока» как особо охраняемой природной территории федерального значения» и др.

4 Игнатьева И.А. Изменения в правовом режиме земельных участков иных собственников и пользователей в границах национальных парков и судебная практика // Судья. 2015. № 9. С. 25 - 29.

М.Е. Бабич,

магистр юриспруденции (НИУ ВШЭ),

консультант отдела оценок в сфере транспорта,

связи и экологии Департамента оценки

регулирующего воздействия Минэкономразвития России,